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众所周知,在澳门回归祖国的进程中存在有碍政权顺利移交的“三大问题”,这些问题许多年来一直是中葡争拗的焦点。时至今日,有关问题的进展程度仍不尽如人意,并有可能最终为澳门的平稳过渡带来影响。

在中葡联合声明签署之后,澳门仍存在着诸多有碍政权顺利移交和制约未来特区发展的因素,其中“公务员本地化问题”、“中文的官方地位问题”和“法律本地化问题”最为突出。可以设想,若澳门大部分中高级官员都由葡萄牙人担任,澳门的官方语言和文件仍为葡文,澳门的诸项法律没有中文文本,澳门在政权移交后将会出现高层公务员的真空,这将使澳门人自己管理自己成为一句空话,新的特区政府也将在一种艰难的环境中运作,从一开始面临一种先天不足和尴尬的局面。

以往曾有观点认为,由于中葡两国政府着眼于长远友好关系,在澳门问题上采取合作态度,似乎在政权移交过程中会一帆风顺,不存在任何问题。这种不正确的看法多少源于中英两国在香港问题上争拗的对照。其实,由于澳门的特殊性,有些在香港不成为问题之事,在澳门却很成问题。其中首当其冲的当属公务员本地化问题。

澳门过渡期开始时,其公务员本地化状况十分不乐观,这也是中国方面将该问题列为“三大问题”之首的一个重要原因。同其他殖民地和外国人统治地区类似,葡萄牙一直在澳门实施由葡萄牙人实行统治的殖民政策,华人基本没有进入政治架构的机会并被剥夺参预本地重要事务的权利,既使有也属凤毛麟角。华人难以参政的另一个重要原因是,历来只把葡萄牙语作为官方语言,华人中懂葡语的少之又少。为确保葡人的统治地位,澳门政府也从不积极在华人中推行葡语,大多数华人由于对殖民统治的逆反心理,又极不愿学习葡语,这也间接导致公务员中罕见华人的局面。

在中葡联合声明签署5年后的现实是:澳门53个司长和同级官员中全部为葡籍,其中澳门出生者仅有8人;35个副司长和同级官员中全部为葡籍,其中只有9人出生在澳门;104个厅长级官员也全部为葡籍,也只有23个出生在澳门。在中级官员中,96个处长中95人为葡籍,中国籍仅1人,其中葡国出生55人,澳门出生36人,中国内地出生者仅1人。综上所述,在288个处长以上的中高级官员中,澳门出生的只有76人,中国出生的仅1人,而在澳门出生者,相当数量为“土生葡人”。

从1992年的澳门整个公务员队伍来看,在全澳公务人员15111人中,澳门和中国内地出生的人多任职于中下层。

因此,澳门公务员本地化的任务甚为艰巨。在中方的关注下,澳督韦奇立于1993年发布《行政本地化问题备忘录》强制性要求各级领导层在采取本地化措施和制定本地化计划时遵守执行。1994年澳督再次作出批示,要求各机关继续加强公务员的培训,提高其素质,进而逐步提拔本地公务员出任领导和主管职务,加速公务员本地化进程。至1996年4月,澳督再次批示要求在1996年12月31日前各部门处长及以下主管职位必须由本地人士出任。

同香港比较,澳门为公务员本地化所展开的行动比香港整整晚了20年,港英政府在“二战”后为顺应时代潮流就已开始了本地化工作,到了60年代更加快了步伐,香港最有代表性的公务员陈方安生就是在这一时期进入公务员队伍并开始了晋升进程。其后的事情众所周知,香港的公务员本地化令九七年的政权交接在最平稳、最顺利的条件下进行。

澳门公务员本地化的进程开始是在《中葡联合声明》签署后的80年代末期,文前所述1992年澳门的现状同香港相比相差甚远,而澳门的回归时间仅比香港晚两年,可见澳门公务员本地化之进度的紧迫性。

在本地化工作中,本地官员的培训和晋升,需要一定的时间和步骤,澳门的实际情况又需要他们中的许多人要掌握中葡双语,仅此就令选拔人才的难度加大。近几年来,中葡双方都为此作出了努力,包括培养双语人才,组织公务员到葡国进修和到北京进修,澳门大学还设有中文公共行政学士学位等课程。到1999年3月止,澳门公务员中处长和科长级本地化达到百分之百,组长级(处级和科级之间)达96.08%,厅长级达96%,副司长级达84.62%,司长级达65.52%。全部各级主管职位本地化水平达到93.61%。总的评价是,公务员本地化进展程度令人欣慰,但在高级职位方面仍甚不理想。

澳督曾许诺在今年12月20日政权交接时实现全部公务员本地化,余下的时间已经不多,这最后的本地化进度仍十分紧迫和令人关注。

在评价澳门的公务员本地化问题时,还有一个重要的问题值得注意,即由什么人去本地化。中国政府的立场是,澳门的公务员本地化应该在本地化的同时,其构成比例应该同澳门居民的整体结构相一致,即占澳门居民96%以上的华人居民应占相当比例,香港即是如此。而澳葡政府的解释是,公务员本地化的选择对象是澳门居民,其中在澳居民中的葡萄牙裔人、“土生葡人”都在此列 。这话原本亦符合基本法,可澳葡政府所作的本地化,主要体现了葡裔人和“土生葡人”的本地化,而远非作为中国领土和华人占大多数的澳门的真正意义上的本地化。可以预想,在今年12月20日澳门政权移交时,转入新政府的官员中将有许多不是华人面孔的人。

解释今日澳门“土生葡人”的地位和作用是一个十分复杂与敏感的问题,远非一两句话能说得清楚,但又是一个无法回避的问题。澳门的400年历史,造就了主要是中葡混血的特殊族群,并被长期称之为“土生葡人”。有时,在许多华人眼中,他们是“洋人”;在葡萄牙人眼中又不将他们视为正宗葡萄牙人。他们中的大多数人认宗葡国人,讲葡语,以葡人自居,但许多人又会讲粤语,喜食中餐;在以往葡人管治时期,“土生葡人”由于他们的血统、国籍、语言等优势,在政府机构中占据许多优厚职位,他们的子女在升学、受教育、就业等方面均好过当地华人。另一方面,澳门回归中国给他们带来复杂的心理历程,他们中的许多人有一种失落感,有被中国和葡国都遗弃的感觉。同时他们中的许多人生在澳门,长在澳门,早已视澳门为故乡,不愿离开澳门,并积极看待澳门的变迁,拥护澳门基本法,愿意和全体澳门居民融为一体,同澳门一起跨入新世纪。

从某种意义上看,正确看待澳门“土生葡人”,保证他们在未来的澳门安居乐业,有助于澳门的平稳过渡。他们继续留在澳门,并积极参预澳门社会事务,也体现了在澳门实行的“一国两制”。

在澳门回归祖国之日,在澳门公务员本地化中没有体现同其人口结构比例相一致毕竟是件十分遗憾之事 ,哪怕达到一定比例也还说得过去,这不能不说是本地化工作中的不足。但从澳门的整个回归进程来看,这毕竟是目前澳门的一个现实。

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